对间接选举产生的人大代表履职能力的任前考察研究

来源:中国人大网 发布时间:2016-10-26 09:14:00
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  根据宪法和代表法的相关规定,为保障国家权力机关的工作效能,在提名人大代表(国家权力机关组成人员)候选人时,除了要考虑代表的代表性问题(代表组成结构)之外,还必须考察候选人依法履行职务所应当具备的一些基本能力。直接选举代表由于有选民直接选举的民意依据,考察相对比较容易。而对间接选举代表的考察更要倚重于人大和组织部门的“火眼金睛”及严密的考察程序、必要的考察依据。

  从历届人大代表履职实践来看,至少应当从以下五个方面进行考察。

  一是候选人应当具有维护人民群众根本利益的强烈的责任感。对祖国和人民的忠诚,是当好人大代表的强大动力。作为人大代表,要始终坚持人民利益高于一切,以对选区、对人民高度负责的态度,热情而又虔诚地对待代表职务,在本职工作、家庭事务与履行代表职务之间发生冲突的时候,始终坚持“人大的事比天大”。代表“想说”,强调的是代表履职意识的重要性。代表“敢说”,是要求代表有勇气将自己所代表的人民的呼声说出来。当然,代表发表意见,不能仅凭一知半解,更不能凭主观臆断,必须把基础建立在对实际情况的深入了解、对社会动态的准确把握和对专业知识的基本掌握之上。只有这样,才能提问题提到点子上、审议议到关键处。人大代表在履职时有自信才有敢言的基础。

  二是候选人应当具有一定的学习和认识问题的能力。我国的人大代表都是兼职代表,都需从事某一方面的本职工作。而担任人大代表以后,要对全国或者全省、全市的政治、经济、社会等方面的重大事项进行表决,对候选人的学习和认识问题的能力不能不说是很大的挑战。作为人大代表,要认真自觉地学习宪法,以及与人民代表大会制度相关的法律、法规和知识,高度关注时政要闻,为忠实履行代表职务进行积极的理论知识储备。

  三是候选人应当在本地区或本行业具有较高的公信力。人大代表的代表性和先进性,决定了人大代表必须具备良好的社会形象和公信力。人大代表要努力做到以良好的形象、真诚的态度、公信的言行,用权于民,取信于民。人大代表能够模范地遵守宪法和法律,保守国家秘密,并且能够在生产、工作和社会活动中以自身的良好形象和声誉,夯实群众信任的基础。只有得到人民群众发自内心的尊重和信任,他们才会跟人大代表讲真话,讲实话,人大代表讲话才会有感召力,做工作才会事半功倍。人大代表还应具有较强的亲和力。亲和力,直接关系到代表工作的实际效果。一个冷若冰霜、疏远群众的人大代表,是无法团结带领群众干好工作、成就事业的。而平易亲和、善于营造彼此尊重和相互理解氛围的人大代表,则更能够把群众团结在自己周围,带领他们齐心协力地投入工作中,也更能与群众交心,了解最真实的社情民意。公信力还会产生感召力。人大代表的感召力来源于不断完善自我人格而形成的一种独特的魅力。这是指一种不依靠物质刺激或强迫,而全凭人格和信仰去领导和鼓舞的能力。

  四是候选人要具有调查研究收集民意的基本能力。人大代表不能仅凭个人的好恶发表意见,还要代表一方群众或者行业反映他们的声音和诉求。作为国家权力机关的组成人员,对纷繁复杂的公共信息和社会舆情,应具备高效、公正的收集、研究、处理和判断的能力。人大代表在履行职务过程中,既要关注普适的社会价值和公共利益,又要注重个体的合理诉求和利益。实践中,我们首先看到的是事物的表面现象,所以,要深入群众,取得足够多的第一手材料,全面听取不同利益群体的各种意见,再作由表及里的深入分析、研究。人大代表要善于将大多数人的分散、无系统的意见,经过分析、研究,上升为集中、系统的意见,提出真正切合实际的建议。人大代表要善于审视不同利益群体的利益博弈。制定法律、政策的过程就是各方面利益博弈的过程。群众的每一条意见都代表了一定人群的利益诉求,都有其合理性,甚至没有绝对的对与错的问题。但是,法律不可能包罗万象将之全部囊括进去,只能从大处着眼,兼顾现实性、可行性、可操作性等各种因素来平衡各方利益。国家之大,问题之复杂,市场经济发展变化之巨大,发展之不平衡,这些都考验着人大代表的利益选择、平衡、综合的大智慧。

  五是候选人应当具有反映民意、表达意见、上传下达的沟通能力。忠实、流畅、生动地表达,既是人大代表的权利,也是人大代表应尽的义务。人大代表在履行职务的各种场合,要不当“失语”代表,不交“白卷”。在发言和撰写建议文稿前,要充分地准备,尊重事实,说真话,少说废话,不说假话。人大代表不仅要提出中肯的批评,更要提出解决问题的建议。人大代表只有履职能力强,提建议时问题抓得准,而且有良好的沟通和表达能力,才能够让国家权力机关和政府认同代表建议,才能使代表提出的建议得到采纳。和谐社会应当是人与人之间、人与社会之间关系融洽的社会。沟通人心才能和睦相处,沟通人心才能形成力量。党群、干群之间互信、互谅、互补、互助、互爱,是社会关系和谐的重中之重。人大代表就是要有意识地起到党和政府与人民群众之间的沟通桥梁作用。

  目前,实践中的难点在于如何将上述的考察要点定性、定量,变成具有科学性、规范化的考察标准和真实有效的考察证明文件。提出建议如下:

  首先,要考察候选人是否有参与社会治理的经验。20世纪90年代,联合国全球治理委员会对“治理”的界定是:“个人和各种公共或私人机构管理其事务的诸多方式的总和。”并列出了“治理”概念的四个特征:其一,治理不是一套规章条例,也不是一种活动,而是一个过程。其二,治理的建立不以支配为基础,而以调和为基础。其三,治理同时涉及公、私部门。其四,治理并不意味着一种正式制度,但确实有赖于持续的相互作用。值得关注的是,在这段对“治理”特点的表述中,可以概括提炼出四个关键词,即“过程”、“调和”、“多元”和“互动”。

  从学界对“治理”的理解来看,“社会治理”可以作这样的界定:在社会领域中,从个人到公共或私人机构等各种多元主体,对与其利益攸关的社会事务,通过互动和协调而采取一致行动的过程,其目标是维持社会的正常运行与满足个人和社会的基本需要。

  “社会治理”的四个特征:社会治理必须强调“过程”。在这里,“过程”的涵义是社会治理的动态性、发展性和延续性——社会治理是在不断发展变化的社会经济背景下进行的。社会治理必须倡导“调和”。社会本身是一个有自组织能力的有机体,通常处于一个生机勃勃的过程中,要让社会本身发挥其自我生存、自我发展乃至自我纠错、自我修复的功能。所以,社会治理需要高超的“治理艺术”,要在收放张弛之间拿捏得恰到好处。社会治理必须兼顾“多元”。社会是由各个社会阶层和社会群体构成的,不同阶层和群体的经济利益、社会地位和政治诉求是不一样的。因此,社会治理必须重视治理主体的多元化——不论多数少数,不论强势弱势,不论公立民营,都要共同参与社会治理,共同分享发展成果。社会治理必须注重“互动”。想要引导全社会达成利益共识,尤其是针对长期目标的利益共识,就要建立一个适合多元主体参与的治理框架和社会机制,使多元主体都能够提出自己的利益诉求,然后在沟通交流、相互妥协、协商一致的基础上达成社会共识。在行动上,也应该是互动型的,上下配合,同心同德。

  如果一名人大代表候选人曾经主动或有意识地在自己本单位或本行业、本社区参与过社会治理的活动并有一定的成绩或经验,相信按照倡导“调和”、兼顾“多元”、注重“互动”、善于“沟通”的理念,一定会为其执行人大代表职务奠定很好的基础。

  具体考察重点包括:应当注重考查候选人在担任基层人大代表职务时的履职表现;担任社会组织成员时,为社会组织的共同目标努力的任职表现;在工青妇群团组织中任职时,为劳动者、青少年、妇女群体共同利益鼓与呼的表现;在企业、事业等单位努力工作并带领员工、同事共同发展进步的表现。

  如广东省推选的十二届全国人大代表冼润霞,她从2009年起在广州增城市石滩镇沙头村任大学生村官,2012年获全国大学生村官优秀“村民贴心人”称号(全国共评出四十名),2013年被推选为全国人大代表。2014年3月6日上午,习近平总书记在广东代表团参加审议时,冼润霞在会上作了十几分钟让人“心惊肉跳”的发言,并提出四条建议。冼润霞收到了总书记的一个“让自己很满意”的回应:“要关心大学生村官的工作、生活,包括婚恋问题,给他们创造条件扎根基层、实现梦想。”像冼润霞这样的人大代表确实能够代表人民行使权利。

  其次,对基层工农商学兵人大代表,建议从最基层的直选代表中选拔。一方面,他们有较好的履职训练;另一方面,也有履职考察基础。

  如广州市、佛山市等多地的市、区人大制定了《代表向选民述职制度》《人大代表履职考核制度》等,人大代表每年都得填写履职登记表,进行自我鉴定。人大代表要对开会和闭会期间,自己参加会议、视察活动以及提议案、建议的情况如实填写,登记表的最后还有“年度自我鉴定”这一栏。同时,人大代表尽职不尽职,不能自己说了算。人大常委会根据《代表向选民述职制度》的规定,每年组织人大代表向所在选区选民进行述职,使广大选民能够了解人大代表所做的工作;根据《人大代表履职考核制度》的规定,对全年履职到位、做出成绩的代表进行表彰,进一步调动人大代表履职的积极性,从而营造浓厚的人大代表履职氛围,激发人大代表履职活力。建立人大代表履职档案,适时通报人大代表履职情况,加强人大代表劝诫、辞退和罢免制度建设,完善惩戒和制约措施。

  上述这些基层人大对代表的考察资料应当说是人大代表履职能力的考察依据,在考察间接选举的人大代表候选人时,应当充分地予以重视,让其发挥作用。

  第三,对基层工农商学兵人大代表候选人,要当面组织考察他们学习和表达沟通的能力。如考察他们对当前一些国家重大政策、社会热点要闻的关注和理解、认知程度,可以提出多项选题,让候选人自选回答。但绝不允许他们念稿子,一定要考察他们自主认识、讨论问题的能力。

  第四,要保证考察材料的真实性。如果允许虚假、胡编乱造的考察材料横行,任何考察都失去意义。如广州市天河区选联委在考察一名全国人大代表候选人时,向其所在企业的职工、工会进行调查,发现该候选人有违反计划生育政策的事实,及时向上级组织反映,避免了不良社会评价后果的发生。

  同时,应当要求人大代表候选人对自己提交的所有资料的真实性作出书面保证,并且进行公示。

  第五,人大代表候选人公示要保证公开透明。目前,候选人公示只是在本单位或者其推荐单位内进行。公示范围过于狭窄。建议将人大代表任职基本条件和候选人基本情况,在候选人所在行业或区域内的公众网站上公示,并将公示征求意见的时间从一个星期延长到半个月以上。

  第六,欢迎社会人士对人大代表候选人提出不同意见。但要求实名制,并要有具体的反对理由和事实证据。

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