备案审查工作仍存多难题待破解

来源:法制日报 发布时间:2016-09-27 08:18:00
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  记者近日获悉,全国人大常委会法工委会同办公厅有关单位正在抓紧推动备案审查信息化建设工作,计划用3年左右的时间建立起覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷的法规备案审查信息平台。这对于提升各级法规备案审查工作的信息化水平,提高备案审查工作能力,意义重大。

  作为宪法法律赋予人大及其常委会的一项重要职权,规范性文件备案审查是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的一项重要制度。党的十八届三中全会提出,健全法律、规章、规范性文件备案审查制度。党的十八届四中全会更是从依法治国、依法执政的高度,明确提出加强备案审查制度和能力建设。中央关于加强党领导立法工作的意见中也明确提出,一切违反宪法法律的法规规章和规范性文件都必须予以纠正,推动建立健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。

  在不久前举行的第二十二次全国地方立法研讨会上,新形势下地方人大如何加强和改进备案审查工作成为关注的焦点。不少地方表示,备案审查工作仍然是地方人大工作的一项软肋,甚至在部分地区,让人有一种“上面提的高度很高,但是落到实处却很低”的感觉。

  备案审查任务明显增多

  随着全面依法治国的推进,全社会的法治观念不断增强,人民群众对法规规章和规范性文件合宪性合法性的关注越来越高。尤其是修改后的立法法赋予所有设区的市立法权后,立法主体数量大大增加,备案审查工作任务明显增多,维护法制统一的责任更加重大,加强备案审查工作显得更加紧迫。

  近年来,各地备案审查机构设置逐步完善,人员配备逐步到位,审查能力水平不断提高,工作机制不断创新,备案审查工作逐步规范化、制度化。

  比如有的地方探索工作监督和法律监督相结合的方式,与区县人大常委会联动,开展对政府规范性文件备案审查工作的专项评议,形成内外结合、上下联动的新机制,实现全覆盖;有的地方加强与政府法制部门的沟通协调,坚持适度提前介入,将“问题文件”处理在前,防患于未然;有的地方坚持普遍审查与重点审查相结合,在全面审查的基础上,围绕常委会确定的执法检查内容和专题询问题目,对与之相关的规范性文件进行重点审查;有的地方建立健全报送备案机制、主动审查机制、被动审查机制、督促纠正机制和责任追究机制;有的地方将问题分为合法性、合理性、技术性等几类情形,采取不同的处理方式;有的地方结合地方性法规实施效果,对地方性法规在司法适用和行政适用中存在的问题提出完善对策;有的地方加强备案审查规范化和信息化建设,积极推进建立信息化平台;有的地方加强备案审查机构建设,抓好人员培训工作,努力加强备案审查工作队伍能力建设。

  “只备不审”现象仍然存在

  近年来,尽管备案审查工作取得了一定成效,但也存在一些问题。比如,有关制度落实还不到位,在备案审查程序方面仍存在不完善之处,“应报尽报”“应审尽审”的要求还没有完全实现,规范性文件漏报、迟报现象时有发生;对规范性文件的界定把握不准,理解上有偏差,导致出现错报现象;审查能力不适应新形势新任务新要求,导致“只备不审”的现象仍然存在,一些备案审查的工作人员不知道具体要去做什么,只是把登记作为主要内容去做,并没有开展实质性审查。

  此外,伴随全面深化改革和经济社会发展,备案审查工作也面临新的挑战。备案审查工作走在全国前列的重庆市,就遇到了改革事项与法律法规相衔接的矛盾。近年来,国务院持续出台有关转变政府职能、简政放权的改革类文件,重庆市政府结合自身改革进程,按照国务院规定,也陆续出台了政府规章和一系列规范性文件推动改革。但在文件审查过程中,重庆市人大常委会发现,此类改革文件的部分规定与现行有效的国家法律和重庆市地方性法规规定并不一致,存在文件已实施但作为改革事项设立依据的法律法规尚未修改的问题。在国家法律未修改的情况下,重庆市的地方性法规也暂未修改。为保证改革事项与法律法规相衔接,就必须实现改革事项和修法工作能够同步研究、同步决策,切实落实“凡属重大改革要于法有据”的精神。

  “现在全社会对备案审查工作都很关注。广大市民也非常踊跃地对一些政府规章提出意见和建议。但我们在审查过程中往往会遇到这样一种现象,就是一些国务院部委出台的规章和规范性文件计划经济味道比较浓,与现在市场经济发展已经不相匹配,甚至远远落后,但地方性法规还是要受制于它们。”辽宁省鞍山市人大法制委员会主任委员、常委会备案审查委主任孙成平在此次地方立法研讨会的小组讨论中,也表达了对备案审查工作的一些困惑。

  作为较早开展备案审查工作的城市,鞍山市专门设立了机构,并制定了地方性法规备案审查条例来规范备案审查工作。虽然工作总体上开展顺利,但也总是遇到这样那样的问题。孙成平举了一些例子,比如住建部的住房专项维修资金的有关规定已经和物权法不一致,但仍在全国施行。再比如北方地区涉及到的物业费、取暖费的缴费面积标准问题,是按照建筑面积还是使用面积,还是按照其他什么面积?目前沿用的也还都是很多年前的标准。

  “现在工作中出现这样的情况,我们也只能进行一些解释,同时把问题和建议向上级反映一下,没有其他的办法。”孙成平说。

  地方建议建立纠正机制

  值得一提的是,此次地方立法研讨会上,不少地方人大都提到了同一个困惑。报送备案审查的设区的市的规范性文件发现问题后如何在程序上退回?被发现存在法律法规规定的不适当情形,被修改、废止或者撤销的,施行期间执行该规范性文件的行为的法律效力如何判定,责任如何认定?随着备案审查工作的深入开展,这类问题在各地不同程度地显现出来。

  规范性文件既涉及广大公众的权益,又关乎文件制定者的责任和公权的权威。有地方反映,目前在批准设区的市法规时进行合法性审查的范围和标准本来就不太好把握,备案审查机构能够找准问题就已经很不容易,再要妥善纠正和解决问题则面临更多的困惑。

  对此,有地方代表认为,有必要建立规范性文件纠错后法律效力的判定机制。建议可以根据规范性文件存在问题的不同情形,从合法性和适当性两个方面区别考虑:规范性文件不合法导致被修改、废止或者撤销的,该规范性文件自始无效,执行该规范性文件的行为不具有法律效力,规范性文件制定机关应当承担不利的法律后果;规范性文件因不适当导致被修改、废止或者撤销的,该规范性文件在修改、废止或者撤销前有效,执行该规范性文件的行为具有法律效力。

  还有地方建议建立纠正机制。具体来讲,审查机构认为规范性文件存在不适当的问题,就要启动纠正机制,主要把握三个环节:一是与制定机关进行沟通协商,要求制定机关说明情况,制定机关要根据审查机构提出的问题提供具体的依据和说明。二是由审查机构提出书面审查意见,要求制定机关纠正。制定机关应当在规定的期限内对审查意见进行研究,提出是否修改的意见,并向审查机构反馈结果。三是制定机关不纠正的,主任会议可以向人大常委会提出审查意见和予以撤销规范性文件的议案,通过常委会审议决定,撤销不适当的规范性文件。

  能力不足制约工作开展

  党的十八届四中全会决定明确提出,把所有规范性文件纳入备案审查范围。根据中央精神,2015年中央办公厅下发关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见,明确提出“有件必备、有备必审、有错必纠”。适应这一要求,政策性、法律性和专业性都很强的规范性文件备案审查工作,迫切需要建立健全专门的备案审查机构和配备一批高素质的专业人员。

  截至2015年上半年,全国31个省、自治区、直辖市人大常委会均设立了专门的备案审查工作机构,配备了专职人员;在317个地级市、自治州中,只有160个设立了专门机构,140个配备了专职人员;在县(区)一级,有专门机构和专职人员的地方所占比例不到10%。能力不足问题制约了备案审查工作的开展。

  基于此,有地方建议,除备案审查工作机构专门负责外,人大各专门委员会、常委会工作机构应当明确有一定专业知识的人员专职负责备案审查工作,并保持人员的相对稳定。在此基础上,加强备案审查工作人员的学习和培训,使备案审查工作人员能够准确理解和把握规范性文件的内涵,弄清楚什么是规范性文件,准确理解和把握规范性文件备案审查的范围、程序和标准,掌握工作尺度和工作方法,不断提高业务素质和工作水平,提高审查能力。

  此外,鉴于规范性文件备案审查工作尚属起步阶段,还有许多问题需要作进一步探索。为使该项工作规范有序地开展起来,取得实效,有地方建议,上级人大常委会特别是全国人大常委会,加强对基层人大常委会的工作指导,对各地规范性文件备案审查工作中带有共性的问题进行研究,确立统一标准,形成有针对性的指导意见。同时有计划地对地方人大常委会规范性文件备案审查工作人员进行系统培训,总结推广各地好的经验和做法,进行业务交流,推动地方人大常委会规范性文件备案审查工作均衡发展。

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  备案审查制度是我国一项重要的宪法监督制度。我国的宪法监督制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,符合我国国情,与人民代表大会制度这一根本政治制度相契合。

  在我国,规范性文件备案审查制度是监督宪法实施的重要方式。通过对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等进行备案审查,纠正或者撤销违宪违法的法规和条例,从而维护宪法权威,维护法制统一。

  从立法工作看,备案审查制度是实现法律体系内在和谐统一的重要保证,是立法工作的重要组成部分,是立法工作的延伸。从监督工作看,它是保障宪法法律有效实施的重要举措,是维护国家法制统一的重要抓手,是监督制度的重要方面。

  作为一项宪法性制度,我国宪法和立法法、监督法都对备案审查制度作了专门规定。

  宪法第六十二条、第六十七条在规定全国人大及其常委会监督宪法实施的同时,还规定全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。根据宪法第一百条、第一百一十六条的规定,省、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规,报全国人大常委会备案;自治区、自治州、自治县等民族自治地方人民代表大会制定的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准或者备案。

  立法法第五章的章名是“适用与备案审查”,该章第八十七条明确规定:“宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”为了维护宪法的最高法律效力,在这一章中,其他条款明确了不同位阶法律规则的效力等级,规定了备案审查的有关内容。

  监督法第三十条规定,县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决定、命令,经审查,认为有以下三种情形之一的,有权予以撤销:一是超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的;二是同法律、法规规定相抵触的;三是有其他不适当的情形,应当予以撤销的。此外,考虑到多年来社会上对司法解释超越权限的意见,监督法还特别规定了对“两高”司法解释的备案审查。

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