关于《北京市法律援助条例（草案）》的说明

2008年9月24日在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议上

北京市司法局局长  吴玉华

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受市人民政府的委托，现就提请本次会议审议的《北京市法律援助条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），作如下说明：

　　一、立法的背景和必要性

　　（一）制定《北京市法律援助条例》是维护弱势群体利益，加快构建社会主义和谐社会的需要

　　法律援助是一项由政府设立的法律援助机构组织律师事务所等法律服务机构及其从业人员，为符合条件的经济困难的公民提供免费法律服务的制度。法律援助作为政府责任，体现了法律面前人人平等的宪法原则。建立与实施法律援助制度是衡量一个国家或地区社会文明和法治完善程度的重要标志。目前，世界上已有140多个国家和地区以宪法和法律的形式建立了法律援助制度，特别是在许多发达国家，法律援助制度已成为司法救济制度的重要组成部分。在我国，法律援助制度是完善社会保障体系的重要内容。法律援助制度保障的是困难群体最根本的生命健康权、劳动权、财产权等基本权利，因此，在保障人权、维护社会和谐稳定、促进社会文明进步等方面，法律援助制度发挥着不可替代的作用。2007年，党的十七大提出加快推进以改善民生为重点的社会建设，因此，制定法律援助地方性法规，促进本市法律援助事业更好、更快发展是贯彻十七大精神，落实科学发展观的必然要求。2007年7月25日，十届市委常委会第9次会议专门听取了市政府关于本市法律援助工作情况的汇报，会议提出要加快制定本市法律援助地方性法规，加大经费保障力度，不断提高法律援助工作水平。

　　（二）制定《北京市法律援助条例》是贯彻落实国务院《法律援助条例》，总结实践经验的需要

　　2003年7月，国务院颁布了《法律援助条例》（以下简称国务院条例），确立了我国法律援助制度的基本框架，为开展法律援助工作提供了基本依据。国务院条例规定了法律援助的条件、程序等各项制度和措施，明确了各级政府及其有关部门、社会有关组织和公民在法律援助工作中的责任和义务。考虑到各地经济社会发展水平的差异，国务院条例还授权省、自治区、直辖市人民政府对法律援助的补充事项范围和经济困难标准等重要内容作出规定。

　　市委、市政府高度重视法律援助工作，采取有效措施推动法律援助事业发展。本市是全国法律援助工作起步最早的省市之一，早在1994年就开始组织律师开展法律援助；1997年以市法律援助中心挂牌开展工作为标志进入了法律援助事业发展的新阶段。2003年国务院条例实施以来，市和区、县政府及其有关部门开展了一系列工作：一是建立起司法行政部门监管、法律援助机构审查和指派、社会律师办案的法律援助工作体系，法律援助案件数增长明显。目前，全市共组建市和区、县法律援助中心19个，专门负责审查、指派律师办理法律援助案件。截至2007年，全市通过年检注册的律师事务所1091个，注册律师15，792名，多层次、专业化的律师队伍为本市更好地开展法律援助工作提供了有力支撑。据统计，2003年市和区、县法律援助中心共指派、办理各类法律援助案件2755件，2007年已达到12，563件，增长了3.56倍。二是市和区、县政府将法律援助事业发展所需经费纳入财政预算，保障了法律援助工作的顺利开展。据统计，2005年全市法律援助业务经费支出353.13万元，2006年为488.45万元，2007年为604.42万元。三是形成了覆盖全市的多层次法律援助服务网络。在全市形成了社区（村）一街道（乡镇）一区（县）一市四级法律援助服务网络，并设立了“1600148”法律服务专线，畅通群众获得法律服务的渠道。四是明确了本市法律援助经济困难的标准和补充规定了法律援助的事项范围。根据近些年来社会对法律援助的实际需要，考虑到各级财政的可承受能力，2007年市政府办公厅转发了市司法局《关于公民申请法律援助经济困难标准和事项补充范围意见的通知》（京政办发〔2007〕54号），在国务院条例规定的六类援助事项之外补充规定了因家庭暴力、虐待、遗弃等违法行为造成损害请求赔偿，因交通事故、工伤引起的人身损害请求赔偿等四类事项，并将城乡最低生活保障标准确定为本市法律援助经济困难标准的参照标准。通过各方面努力，本市法律援助工作取得了良好成效，依法维护了困难群众的合法权益，为促进首都经济建设和社会和谐稳定发挥了积极作用。此外，国务院条例实施以来，司法部、公安部、最高人民检察院、最高人民法院等有关部门为了更好地贯彻落实条例，也补充规定了许多具体措施。国家和本市的实践发展完善了法律援助制度，需要通过此次立法吸收法律援助制度发展的重要成果，对国务院条例进行细化与完善，更好地指导本市法律援助工作。

　　（三）制定《北京市法律援助条例》是解决法律援助工作中存在的问题，进一步推动法律援助事业发展的需要

　　在市委、市政府的高度重视和有力领导下，在社会各方面的共同努力下，本市法律援助工作取得了突出成绩，但随着经济社会的发展，法律援助实践中也遇到了一些新的情况和问题，阻碍了法律援助事业的健康发展，需要通过立法予以解决。一是当前正处于社会转型和矛盾多发时期，法律援助案件数量增长明显，办案成本增长较快，需要进一步加大财政支持的力度，满足法律援助事业发展的需要。二是国务院条例规定的实施法律援助的程序较为原则，需要结合实践情况进行补充、完善，使法律援助程序更加便民、规范。三是社会对法律援助服务水平的要求逐渐提高，需要采取措施提高法律援助的办案质量。四是需要进一步明确相关部门协助、配合法律援助工作的职责。法律援助涉及司法行政部门与政府其他部门以及检察院、法院等司法机关的配合协作，制定地方性法规可以充分发挥地方人大统筹协调“一府两院”的优势，对各方面协助、配合法律援助的职责作出具体规定，保障法律援助工作的顺利开展。

　　二、起草和征求意见的情况

　　为了做好法律援助立法的调研起草工作，成立了由市司法局和市政府法制办组成的工作组，共同开展调研起草工作。市人大常委会内司办和法制办提前介入，参加工作，并给予具体指导。初稿形成后，书面征求了市政府相关部门、市检察院、市高级法院以及各区、县政府的意见，同时组织召开座谈会，分别听取了部分市人大常委会委员和市政协委员、街道办事处和乡镇人民政府、各级司法行政机关和法律援助机构、律师事务所和律师、社会法律援助组织、受援人代表以及法律专家的意见，并将初稿在首都之窗网站上公布，面向社会公开征求意见。意见和建议主要集中在以下六个方面：一是认为法律援助立法是关注民生、重视构建和谐社会的体现，制定本市的法律援助条例非常必要；二是进一步扩大法律援助的事项范围，调整经济困难的标准，降低法律援助的门槛；三是法律援助的程序还需要进一步规范并体现便民要求；四是适当调整办案补贴标准，加大对法律援助事业的财政投入力度；五是公、检、法等司法部门应当健全相应制度，积极配合法律援助工作；六是加强对办理法律援助案件活动的监督管理，保证法律援助案件质量。在研究吸收各方面意见的基础上，借鉴了外省市特别是广东、浙江、江苏、上海等地的立法经验，对初稿进行了修改完善，形成了现在的《条例（草案）》。

　　三、《条例（草案）》的主要内容

　　《条例（草案）》共6章39条，分为总则、法律援助的范围、法律援助的申请和审查、法律援助的实施、法律责任和附则，主要内容有以下四个方面：

　　（一）明确了法律援助的政府责任

　　根据国务院条例的规定，法律援助是政府的责任，政府应当为法律援助提供人、财、物等方面的保障，并进行有效监管。《条例（草案）》从三个方面进一步明确了法律援助的政府责任：一是市和区、县人民政府应当采取措施积极推动法律援助工作，将法律援助经费列入同级财政预算，保障法律援助事业与经济社会协调发展；二是市和区、县司法行政部门负责对法律援助活动实施监督管理；三是市和区、县司法行政部门设立的法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派和安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助，并对法律援助人员办理法律援助的活动进行监督、指导。

　　（二）明确了法律援助的事项范围和经济困难标准的确定原则

　　符合法律援助的事项范围和经济困难标准，是国务院条例确定的提供法律援助的基本条件。国务院条例第十条规定了依法请求国家赔偿、请求给予社会保障待遇或者最低生活保障待遇等六类法律援助的事项，并授权省、自治区、直辖市人民政府补充规定受援事项。《条例（草案）》在国务院条例规定的事项范围的基础上，结合本市实践，补充规定了两类事项，分别是因家庭暴力、虐待、遗弃，合法权益受到侵害，请求司法保护；因交通事故、工伤事故、产品质量事故或者其他人身伤害事故造成人身伤害请求赔偿。为了进一步保障农民工的合法权益、维护社会稳定，2006年国务院印发了《关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号），明确要求“做好对农民工的法律服务和法律援助工作。要把农民工列为法律援助的重点对象。对农民工申请法律援助，要简化程序，快速办理。对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的，不再审查其经济困难条件。”据此，《条例（草案）》第十条规定：“农民工因请求支付劳动报酬或者工伤赔偿申请法律援助的，不受本条例规定的经济困难条件的限制。”此外，为了维护见义勇为行为人的合法权益，《条例（草案）》第十一条规定：“公民因实施见义勇为行为致使自身合法权益受到损害的，可以申请法律援助，不受本条例规定的经济困难条件的限制。见义勇为行为的认定，依照国家和本市有关规定执行。”

　　考虑到不同地区经济社会发展水平的差异，国务院条例授权省、自治区、直辖市人民政府具体制定法律援助经济困难的标准。《条例（草案）》第十四条第一款规定：“本条例所称经济困难，由市人民政府根据本市经济社会发展状况和法律援助事业的需要，参照市和区、县人民政府公布的城市、农村居民最低生活保障标准制定公布相应标准，并适时调整。”将城乡低保标准确定为法律援助经济困难标准的参照标准主要有以下考虑：一是最低生活保障制度是社会救助体系的基础。自1996年实行城市低保制度以来，本市逐步建立起以最低生活保障为基础，住房、医疗、教育等专项救助相配套，临时救助、社会互助为补充的城乡社会救助体系，包括法律援助在内的各项救助制度都是以低保标准为参照确定救助对象。二是低保制度拥有一套较为科学的经济指标评价体系和确认程序，随着经济社会发展水平的提高，低保标准也在不断地进行着动态调整，以此为参照可以比较科学、真实地反映公民的经济困难状况，具有较强的可操作性。三是低保标准是目前绝大多数省、市和地区公认的确定法律援助经济困难的基本参照标准。上海正在执行低保标准的1.5倍，并拟调整为低保标准的2倍；浙江执行的是不低于低保标准的1.5倍；重庆、山东、江苏等地按照当地的低保标准执行。

　　（三）完善了法律援助的程序规范

　　国务院条例对法律援助的程序规定较为原则，《条例（草案）》结合工作实践，本着便民的原则，对程序进行了细化和完善：

　　第一，规范了法律援助的申请、受理、审查、决定、复查等环节和办理时限，明确了法律援助机构受理、审查法律援助申请并作出决定的职责和公民申请法律援助需要提交的材料等。

　　第二，设计了经济困难的替代证明和先行提供法律援助等简化审核程序的工作制度。实践中由于经济困难标准的审查和认定存在一定难度，影响了法律援助的及时提供。《条例（草案）》第二十条规定特定情形下申请人可提供相关证明代替经济困难的证明获得法律援助，简化了经济困难的证明过程。此外，《条例（草案）》第三十条规定，在不及时提供法律援助可能会造成不良社会影响等特定情形下法律援助机构可以先行决定提供法律援助，随后再行审查申请人是否符合法律援助的条件。

　　第三，对公安机关、检察院、法院以及其他相关机构、组织在法律援助活动中的协助、配合义务作了规定。公安机关、检察院、法院应当将刑事案件中犯罪嫌疑人、被告人提出的法律援助申请材料转交法律援助机构；由法院依法指定辩护的案件，法院应当在开庭10日前将案件材料送交法律援助机构，配合法律援助机构的审查指派工作；律师在办理法律援助案件的过程中利用档案资料，有关国家机关、事业单位应予协助，并依照规定减免相关费用。此外，《条例（草案）》第二十八条还对法律援助案件诉讼费的缴纳原则作出规定。

　　（四）明确了保障法律援助案件质量的监督管理措施

　　一是规定了办理法律援助案件的行为规范。法律援助人员在办理援助案件的过程中应当遵守职业道德，不得实施违反办案规范的行为。法律援助人员还应当将办理援助案件过程中形成的法律文书等材料归档，制作结案报告，提交法律援助机构审查。二是规定法律援助机构应当对法律援助人员办理法律援助的活动进行监督、指导，对办案人员提交的结案材料进行审查，根据审查情况支付办案补贴。三是司法行政部门应当建立健全法律援助质量监督制度，制定法律援助案件的质量标准，开展法律援助服务质量检查和评估，并依法向社会公开检查和评估结果。

　　此外，《条例（草案）》还根据有关规定设定了相应的法律责任。

　　《条例（草案）》已经2008年6月3日第7次市政府常务会议审议原则通过，并决定提请市人大常委会审议。《条例（草案）》已印送各位委员，请予审议。