关于检查“加强公共卫生体系建设

议案办理三年目标实现情况的报告”的

审议意见落实情况的报告

2008年11月21日在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第七次会议上

市人大教育科技文化卫生体育委员会主任委员  梁平

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　2007年9月，市第十二届人大常委会第三十八次会议审议了市政府“关于加强公共卫生体系建设议案办理三年目标实现情况的报告”。常委会在肯定议案办理三年目标基本实现，公共卫生体系框架已经形成的同时，提出了五个方面的意见和建议，以审议意见书的形式送交市政府办理。为确保审议意见的落实，受常委会委托，今年教科文卫体委员会对审议意见落实情况进行了跟踪检查。

　　根据常委会的要求，教科文卫体委员会制定了开展跟踪检查工作的方案，明确了检查的重点，并到市卫生局了解审议意见落实工作的进展情况，研究推进审议意见落实的相关问题。8月至9月间，委员会组织部分委员和代表用8天时间，先后到房山、丰台、门头沟和密云等区县进行调研，与主管区县长、卫生局局长、相关政府部门负责人、基层卫生工作人员进行了座谈，并深入到区县、山区乡镇和村的35个医疗卫生机构进行实地考察。8月26日和29日，又分别召开了区县主管区县长和卫生局局长座谈会，市卫生局、发改委、财政局、人事局、编办、教委等市政府相关委办局座谈会，并在北京人大网站征求了市民意见和建议，比较深入地了解了审议意见落实的情况。11月4日，教科文卫体委员会召开第四次扩大会议，讨论了市政府关于对“加强公共卫生体系建设议案办理三年目标实现情况报告”的审议意见落实情况的报告。

　　委员会认为，自2003年非典以后，市政府高度重视公共卫生体系建设，经过四年的不懈努力，2007年，以“一个机制、四个体系”（即突发公共卫生事件应急机制，医疗救治体系、疾病预防控制体系、卫生监督体系、公共卫生信息体系）为核心的、具有首都特色的公共卫生体系框架已经形成。去年底，市政府在接到常委会审议意见书后，十分重视改进和落实工作。主管副市长多次召集市卫生局、市发改委等政府相关部门进行专题研究，如期向常委会提交了“审议意见书办理情况的报告”。一年来，市政府把完善公共卫生体系建设作为卫生工作的重点，围绕审议意见的落实，以筹办奥运为契机，做了大量工作，取得了新的重要进展和成效。一是公共卫生应急和疾病预防控制能力得到进一步加强。建立了应对突发公共卫生事件的财政资金保障机制和“北京市突发公共卫生事件应急决策与指挥系统平台”，完善了应急联动机制和应急预案体系，增强了公共卫生应急储备和血液储备，强化了应对突发事件的培训和演练；加强了重大疾病监测预警能力建设和免疫预防工作，处置各种突发公共卫生事件和疾病预防控制能力显著提高，经受住了奥运会、残奥会的考验。二是医疗救治、卫生监督工作取得新成效。组建了二、三级医院参加的全市医疗救治网络，在奥运会、残奥会举办之前新增120院前急救站点65个，有效缓解了本市长期存在的院前急救压力；强化卫生监督体系网底建设，积极推进卫生监督派出机构的建立，卫生执法监督能力不断增强，为奥运会、残奥会提供了有效保障。三是社区卫生工作取得新的突破，形成了覆盖城乡、比较完善的社区卫生服务网络。政府主办的社区卫生服务中心全部实行收支两条线管理，其他卫生服务机构由政府购买公共卫生服务，常用药品零差率销售，所有社区卫生服务机构均实行绩效考核管理。通过增强服务水平和提高报销比例等措施，引导诊疗下沉，提高了社区服务的利用率。四是经费投入进一步向农村倾斜，城乡卫生差距进一步缩小。远郊区县医疗卫生机构建设得到市政府资金支持，2008年实际投入3.5亿元，为农村乡镇卫生机构和村级卫生机构实施基本装备标准化配置，10个远郊区县区域医疗中心的建设工程也已启动。乡村医生待遇有了制度性保障。新型农村合作医疗制度不断完善，农民参合率达92.9%。五是卫生人才队伍建设取得一定进展。组建北京卫生高等专科学校的申请已报教育部等待审批。多数区县原有卫生学校成为重要的社区和农村卫生人才培训基地。开展了为山区、半山区乡镇卫生院定向培养医学生的工作，今年已首批招生72人，为农村基层培养卫生人才迈出了新步伐。在职医务人员、乡村医生的教育和培训也得到加强。六是公共卫生信息体系建设取得一定进展。奥运医疗数据统计信息系统、紧急医疗救援信息共享系统、血液管理信息系统等相继投入使用，为奥运会提供了卫生信息保障。计划免疫管理信息系统的建成投入使用使北京成为全国首个通过信息化手段实现儿童异地接种的省份。七是健康教育力度进一步加大。初步形成了覆盖全市的健康教育与健康促进工作网络和部门协调的工作机制，“健康奥运、健康北京全民健康活动”深入开展。

　　同时，随着公共卫生体系建设的推进，一些薄弱环节和比较深层次的问题也更加凸显出来，如体系建设的相关政策还有待进一步完善，城乡之间、区域之间的卫生发展还不平衡，基层尤其是农村卫生人才队伍建设还存在诸多难点，制约了本市公共卫生体系整体功能的发挥。本市从中央有新要求、人民有新期待出发，着眼于实现人人享有基本医疗服务的目标，应当在取得阶段性成果的基础上，结合下一步医疗卫生体制改革工作，从首都的地位出发，积极推动首都医疗卫生体制改革工作，把完善制度体系与解决当前突出问题结合起来，统筹兼顾，科学发展。为此，委员会提出以下意见和建议：

　　一、加强领导，统筹协调，进一步完善本市公共卫生体系建设

　　公共卫生体系建设是一项系统工程，涉及卫生、发改、财政、人事、教育、编办等多个政府部门，需要进一步理顺关系。目前，在公共卫生体系建设中，仍有一些问题制约了城乡之间、体系之间的协调发展，很多工作需要市政府统筹协调，各相关部门通力合作，共同完成。

　　第一，公共卫生信息体系建设没有全部落实。2008年3月，市卫生局下发了《北京市区县卫生局信息中心职能及岗位设置指南》，明确规定了区县卫生信息中心的职能、岗位设置及人员要求。但目前仍有7个区县没有卫生信息中心，部分原因是由于文件不是市卫生局和市编办联合发文，编制解决起来存在困难。同时，市公共卫生信息中心在全市网络共享整体设计和应用软件方面的工作还跟不上发展的要求，市和区县信息资源还无法共享共用。

　　第二，市和区县疾病预防控制机构的性质仍未明确，人员编制和基础设施建设缺乏明确标准和要求。目前，区县疾病预防控制中心多数仍为差额拨款事业单位，人员经费和公用经费还有较大一部分要靠自己创收解决。随着近年来国家公共卫生免费项目不断增加，疾病预防控制机构的经费缺口日益增大，影响公共卫生服务功能的充分发挥。据了解，2007年房山区疾病预防控制中心的人员经费财政补助资金缺口为482.1万元。在机构的人员编制上，市卫生局近年专门做了《北京市市、区县疾病预防控制系统人员编制标准的研究》，进行了测算，但始终未能形成正式文件下发。同时，由于对机构的业务用房标准缺乏明确要求，部分区县的疾病预防控制中心业务用房满足不了实际工作需要。例如房山区疾控中心的业务用房建于上世纪七十年代，设施严重老化，已属危旧房，建筑面积过小，分作两处，严重影响了工作正常开展。

　　第三，本市精神卫生机构普遍缺乏长效投入保障。2007年3月1日，《北京市精神卫生条例》正式实施，精神卫生工作纳入公共卫生体系，全市建立了市、区县、街道（乡镇）三级精神卫生管理和服务网络。但市和区县财政经费投入力度不够，缺乏长效保障机制，区县精神卫生机构普遍运行困难。据了解，朝阳区精神病防治院去年一年经费缺口300万元左右，严重影响了正常运转。门头沟区精神病专科医院基础建设很差，用房紧张，医院走廊都临时摆放了病床。

　　第四，卫生监督人员编制仍然不足。本市现在的卫生监督机构人员编制是2005年由市编办批准的。近两年，为加强基层卫生监督工作，实现监督执法重心下移，各区县按照划片设置、垂直管理的原则，在街道、乡镇设置卫生监督派出机构，更凸显编制不足，制约了派出机构的设置进程。

　　以上这些涉及公共卫生体系完善的全局问题，建议市政府加强领导，理顺关系，科学规划，综合协调，循序渐进，制定和完善相关政策，合理配置人员和基础设施，进一步完善本市的公共卫生体系的建设。一是协调卫生和编办等相关部门，尽快健全本市公共卫生信息体系，并加快市公共卫生信息中心对全市条块结合的整体网络建设和管理，统一规划，统一标准，有效实现各级各系统之间的信息共享共用。二是尽快明确市和区县疾病预防控制机构的性质，对其经费预算形式进行有效调整，确保疾病预防控制机构集中精力做好公共卫生工作。同时，针对本市流动人口的增加、“人户分离”现象的突出、人们对健康和防病服务需求的提高、以及危害公共卫生因素的增加等发展中的新问题，尽快出台市和区县疾病预防控制中心的人员编制标准和办公用房建设标准的文件。三是建立精神疾病防治经费长效保障机制，加大对区县精神卫生机构的投入，加强硬件设施建设，改善医疗环境和服务能力。四是针对卫生监督机构监督执法重心下移的新要求，合理配置人员编制。

　　二、科学统筹城乡发展，因地制宜推进农村医疗卫生工作

　　近年来本市的农村卫生工作取得了很大进步，但相对于城区来说，仍然有比较大的差距，城乡卫生事业发展不平衡的问题仍然比较突出。为此，各级政府加快了城乡统筹发展的步伐，对农村地区加速推进社区卫生服务中心和站点的建设。但实践中，一些政策和标准并不完全适用于农村地区，尤其是边远的山区和半山区。

　　第一，对郊区县卫生工作的财政投入力度仍显不够。市政府在制定相关政策时虽然已经向郊区县、定位为生态涵养发展区的区县倾斜，但这些地区基础薄弱，区县财政投入困难仍然很大，很多工作难以落实到位。

　　第二，农村地区的部分医疗卫生机构设置不够合理。在调研中发现，有些行政村既有村卫生室，又有社区卫生服务站，而个别山区的行政村却二者都没有，存在医疗资源分布不平衡和浪费现象。

　　第三，边远山区社区卫生服务中心基本医疗服务功能被弱化。乡镇卫生院被整建制划转为社区卫生服务中心后，一些医疗服务项目，比如常规的小手术按规定不能再做，专科医生流失，基本医疗服务水平下降，山区、半山区农民出行不便，造成当地农民就医困难。

　　第四，现有农村卫生医疗机构工作人员编制不能满足服务需求。山区、半山区地广人稀，服务半径大，社区卫生服务中心派出的站点多而分散，按目前的编制标准定编难以满足实际需求。如房山区20所乡镇卫生院即使在卫生人员超编180多人的情况下，仍有部分卫生服务站只能配备1至2人，出现部分医务人员工作岗位交叉，与相关法律法规的规定不符，而且无法实现昼夜服务制度，人员的进修和培训工学矛盾突出。

　　第五，零差率药品在农村地区有一部分与群众需求不符，其中还有一部分常用药品经常出现缺货断档，群众反映较强烈。另外，为农村医疗卫生机构配备的医疗设备，也存在一些设备用不上和不能及时到位的现象。

　　在推进城乡统筹发展的过程中，应该根据城乡发展的不同情况，注重“因地制宜”，逐步渐进，分步实施。今年3月，市委、市政府出台了《关于推进北京市农村基本医疗卫生制度建设工作的若干意见》（以下简称《若干意见》），对进一步加强本市的农村卫生工作提出了要求。建议市政府认真抓好《若干意见》的落实工作，特别是要按照党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的要求，进一步明确农村卫生工作的发展思路、方向和方式，针对农村地区的特点和实际需求，制定适宜的政策、措施和标准，确保本市农村卫生又好又快地发展。一是进一步加大对生态涵养发展区的财政转移支付力度，并建立长效投入补贴机制。在制定相关政策时加大倾斜力度，对这些区县给予更多的支持。二是对农村医疗卫生机构的规划设置和功能定位、人员编制核定进一步加强研究，加大对乡村医生的培训力度，以缓解山区卫生人员的严重不足。三是考虑农村地区的特点和实际需求，切实保障零差率药品和医疗设备合理、及时配给，并充分发挥好中医药“简、便、验、廉”的作用，真正为群众提供安全、有效、方便、价廉的服务。四是明确并落实镇级政府和村级组织对农村基本医疗卫生的管理责任，建立健全政府购买基本医疗卫生服务项目与乡村医生岗位职责绩效考核相“挂钩”的管理制度，让惠农政策真正落到实处。

　　三、创新体制机制，进一步完善院前急救体系建设

　　目前，院前急救的定位仍不明确，政府投入不足，公益性质不明显。一是正常的运行经费保障能力弱。多数区县急救分中心和急救站是依托在基层医疗机构，运行经费由挂靠的基层医疗机构负担。由于基层医疗机构自身经费就很紧张，致使大部分院前急救站点的运行缺乏保障。而且救治病人越多，急救站的亏损越大，严重影响了救护工作的开展，也制约了医院的发展。二是缺乏急救人员编制。依托基层医疗机构建设的大部分急救分中心、急救站都没有专门的院前急救人员编制，而是占用医疗机构现有编制，但医疗机构自身的医务人员也比较紧缺，因此院前急救人员不能得到有效地保证，并影响医疗机构的运行和人事管理。如延庆县急救分中心设置急救人员21人，除6名司机和2名医生相对固定外，其余4名医生和9名护士均从临床科室临时调用。

　　院前急救是政府公共服务职能的重要内容之一，政府应承担起相应的责任。建议借鉴国外先进经验，将院前急救定位于公益性事业，明确人员编制标准，建立经费保障制度，完善院前急救运行机制，促进院前急救事业的健康发展，有效保障公民的公共权益和生命安全。另外，奥运会前120系统新运行的65个急救站，在奥运会、残奥会期间发挥了很大作用，但这些站点许多人员和经费保障都是临时性的，建议市政府总结奥运期间的急救运行经验，合理整合全市急救资源，妥善解决好新增站点正常运行的人员和经费。

　　四、进一步做好社区医疗卫生人才培养工作，确保本市医疗卫生事业可持续发展

　　卫生人才短缺一直是近年来制约本市卫生事业快速发展的瓶颈，经过政府的不懈努力，虽然已得到了一定缓解，但基层卫生人力资源紧缺、整体素质不高的问题依然存在。例如门头沟区的社区卫生服务中心卫生专业技术人员中，具有社区岗位资格的仅占40%。边远山区条件艰苦，相应的奖励补偿机制力度不够，难以吸引卫生工作人员，人员流失严重，卫生机构人员匮乏现象更为严重。门头沟区2005年至今已有40名医务人员调往市区，社区卫生服务中心编制502人，实际在岗只有430人。

　　“十年树木，百年树人”，人才培养必须及早谋划。建议市政府尽快出台卫生人才队伍建设中长期规划，重点加强公共卫生、农村卫生、城市社区卫生专业技术人员、护理人员、高层次人才、专科医师、中医人才和卫生管理人才的培养培训。一是继续探索，进一步做好面向山区、半山区定向培养医学生的工作，并可参照培养山区教师的作法，定向到县级，由基层根据实际情况合理调配。二是调整高等医学教育结构和规模，加强全科医学教育，并加大对适宜学历层次的公共卫生专业急需人才的培养力度，有效补充目前基层极为缺乏的预防保健和专业防病人员，将培养与使用真正对接。三是制定更加有力的人事、财政支持政策，在职称晋升、福利待遇等方面给予一定的政策倾斜，引导更多的医务人员到远郊区县服务。四是继续积极推进北京卫生高等专科学校的审批、筹建工作，科学合理确定学校人才培养方向，避免与已有的医学院校重叠，造成资源浪费。同时，在师资上可以从首都医科大学整合一部分现有资源，确保办学质量。

　　以上意见，供常委会组成人员审议时参考。