市人大常委会副主任 刘新成

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　2006年6月，全国人大常委会对《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）进行了修订。为了进一步推进《义务教育法》的贯彻实施，促进本市义务教育事业发展，从今年4月开始，市人大常委会成立了由分管副主任任组长，部分市人大常委会委员、市人大教科文卫体委员会委员和市人大代表等43人组成的执法检查组，对本市贯彻执行《义务教育法》的情况进行了检查。

　　这次执法检查是《义务教育法》修订后，市人大常委会对该法在本市的执行情况进行的第一次检查。本次执法检查围绕提高义务教育质量这个主题，重点检查两个方面：一是合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展的情况。包括合理调整学校设置规划、推进学校标准化建设、均衡配置学校教学设备和学校师资力量、加强农村地区和薄弱学校师资队伍、以及建立和完善促进义务教育均衡发展的经费保障和投入体制等内容。二是加强本市校长、教师队伍建设的情况。包括保障教师工资福利，改善教师工作和生活条件，保证教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平，加强校长、教师培养培训工作等内容。执法检查组依法把法律监督和工作监督紧密结合起来，力求突出重点，注重实效。4月7日，执法检查组召开了第一次全体会议，听取了市政府关于实施《义务教育法》情况的汇报。5月，执法检查组分赴宣武区、朝阳区、昌平区、房山区等4个区开展了检查，实地考察了11所中小学校，并与当地政府、教育行政部门、相关委办局的负责同志及校长、教师代表进行了座谈。为了更全面、广泛地了解情况，执法检查组还委托18个区县人大常委会对各自辖区贯彻执行《义务教育法》的情况进行了检查，并通过北京市人大常委会机关网站向市民征求意见。8月4日，执法检查组召开了第二次全体会议，讨论了执法检查报告。现在，我代表执法检查组，将检查情况报告如下：

　　一、本市贯彻落实《义务教育法》的主要成绩

　　多年来，市政府一直高度重视义务教育事业发展，取得明显成绩，在国务院发展研究中心、中国社科院联合发布的《中国公共服务发展报告2006》中，北京基础教育基准分数连续五年排名第一，我市成为全国唯一达到绩效等级A的城市。新《义务教育法》颁布实施以来，市政府更加重视促进教育公平，全力推动义务教育向高标准、高质量和均衡方向发展，将工作重点放在农村、不发达地区、基础薄弱学校和弱势群体方面，主要成绩有：

　　（一）完善相关政策法规，优化义务教育发展环境

　　2007年8月，市委、市政府召开了推进义务教育均衡发展会议，下发了《关于进一步推进义务教育均衡发展的意见》，明确提出首都义务教育均衡发展的具体目标，即“到2010年全市义务教育学校城乡差距、校际差距显著缩小，学生德智体美等综合素质全面发展，特别是身体、心理健康素质明显提高”。这为本市推进义务教育均衡发展指明了方向。新《义务教育法》颁布后，市政府积极开展了修订《北京市实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》的工作，修订草案已提交今年4月召开的市十三届人大常委会第三次会议审议，并拟于年内通过市人大常委会二审后颁布施行。此外，市教委和市政府有关部门还依法制定了《关于完善北京市义务教育经费保障机制的通知》、《关于调整北京市基础教育公用经费定额标准的通知》、《关于进一步完善义务教育阶段“两免一补”政策的通知》等10余件规范性文件，逐项落实《义务教育法》的有关规定，进一步优化本市义务教育事业的发展环境。

　　（二）建立义务教育经费保障和投入体制

　　本市成立了农村义务教育经费保障机制改革领导小组，协调、落实相关工作。提高了全市中小学校公用经费定额标准，小学生由每生每年220元提高到800元，初中生由每生每年260元提高到900元。全面落实“两免一补”政策，对义务教育阶段学生全部免除杂费，对贫困家庭及农村户籍学生，在教科书费、住宿费、助学补助等方面予以免除或补助。按照《义务教育法》的规定，本市在“两免一补”所需经费、调整后的公用经费达标部分、校舍维修经费和办学条件达标经费等方面，做到了市和区县政府分项目、按比例分担。

　　（三）整合资源优化布局，努力实现办学条件均衡配置

　　市政府制定了新一轮中小学校布局调整规划和年度实施计划。正式启动了小学规范化建设工程，今年上半年安排专项经费1.6亿元，重点支持100所小学在主要项目上达到新颁办学条件标准。继续深入推进初中建设工程。东城区通过实施学区化管理，建立了校际间设施设备资源、课程资源、人力资源共享机制，搭建起了保障教育公平、实现共同发展的平台。

　　市政府加大对区县间义务教育均衡发展的调控力度。高标准高质量推进本市农村学校建设，引导优质教育资源向农村地区流动，今年上半年安排资金8000多万元用于改善140所农村寄宿制中小学校的生活条件。为提高山区中小学校办学水平，保障达到新颁办学条件标准，房山区将9所山区中学迁入城镇地区2所寄宿制新建校，并利用中学腾退的校舍，将山区31所小学合并为14所；密云县在14个山区、半山区乡镇，统一设计、建设了29所寄宿制中小学校，实现了集中办学、规模办学，切实提高了办学效益。

　　（四）加强校长、教师队伍建设，推进师资队伍均衡配备

　　市政府按照“限高、稳中、补低”的原则，积极推进义务教育阶段教师工资分配制度改革。重新核定绩效工资后，全市山区教师工资每人每月增加600元，平原和城区教师工资每人每月增加300元。各区县也出台了相关政策，通过财政拨款对教师结构工资予以补贴，提高山区、边远地区教师津贴，缩小了区域内教师收入差距。

　　市和区县政府通过采取组织城镇教师支援农村教育工作、组织优秀大学生到农村中小学支教、加强教师培训、发挥特级教师和骨干教师辐射带动作用等措施，不断提高教师素质，推进教师队伍均衡配备。进一步加强了校长队伍建设，积极、稳妥地推进公开选拔校长、校级后备干部的工作。部分区县试行了校长任期目标责任制，加强考核监督，健全奖惩机制。充分利用各种资源，加大了对校长的培训力度。

　　二、存在的主要问题

　　这次执法检查发现，本市义务教育事业虽然取得了较大成绩，但仍面临着诸多困难，且存在一些薄弱环节。本市将基础教育的高标准、高质量、均衡发展，作为2010年率先基本实现教育现代化的一个主要标志，但应该说，目前距离实现这个目标还有一定差距，当前本市义务教育的发展水平还不能完全适应经济社会发展的要求，还不能完全满足广大人民群众日益增长的对优质教育资源的需求。存在的主要问题是：

　　（一）促进义务教育均衡发展的经费保障和投入体制有待进一步完善

　　市和区县政府根据职责共同负担、市政府统筹落实的义务教育经费投入体制尚不够完善。市政府通过转移支付补助和支持财力薄弱的区县，以缩小区域之间、城乡之间义务教育发展差距的力度还需加强。2007年还有个别区县没有完全依法实现教育经费的“三个增长”。财政性教育经费投入与学校实际需求还存在一定差距，部分学校经费自筹的比例偏大。尽管本市提高了中小学校的公用经费定额标准，但是部分区县的公用经费占教育事业费的比例仍然较低，不能完全满足学校正常运转与发展的需求，其中山区寄宿制学校公用经费不足的现象更为突出。

　　（二）办学条件配置水平还需要进一步提高，居民区配套学校建设还存在问题

　　本市部分中小学校办学条件还未达到新颁布的办学条件标准。城区部分学校规模过小，校舍和操场面积未能达标；农村部分学校校舍建筑标准较低，教学和办公设备较差，专业教室不足。居民区配套学校建设存在问题较多，如缺乏总体规划，由开发商配建造成学校规模小、办学条件达不到标准、产权不清、交付不及时等。昌平区天通苑作为居住40万人的特大型居民区，规划新建配套5所中小学校，至今只有2所建成并移交区教委，其余3所中，1所被开发商对外租赁举办民办学校，1所建成多年但尚未移交，还有1所至今尚未建设。

　　（三）校长、教师队伍建设还存在薄弱环节

　　优秀教师资源分布不均衡。农村地区学校优秀教师数量明显低于城区学校，专业技术人员职称结构比例不合理，高级职称比例较低，而且农村学校的优秀教师还在继续向城市流动。2007年某远郊区由农村地区学校流向城区学校的教师达到60名，其中中级职称以上教师53人，骨干教师、学科带头人11人。农村地区中小学校教师补充困难。

　　本市多数区县的教师平均工资水平还没有达到当地公务员的平均工资水平，区域之间、城乡之间教师工资收入差距明显。教师医疗费报销标准低且拖延时间较长。如有的区在职教师每人每年仅有200元的门诊报销费用；有的区农村地区教师在镇卫生院门诊开药费用每人每次平均不能超过30元，最低的只有20元。

　　现行编制标准制约教师队伍建设，教师总量超编与学科结构性缺编并存。本市目前执行的中小学校教师和工作人员配备标准，依据的是2000年颁布的《关于印发北京市全日制中学、小学、职业高中学校校内机构设置及教职工编制标准试行意见的通知》，近年来首都教育形势发生很大变化，该标准已经不能适应目前发展寄宿制学校、开展课程改革等新形势的需求。

　　校长、教师的培训工作虽然稳步加强，但培训内容的针对性有待提高，培训的方式和方法还应当不断创新，培训经费投入仍显不足，培训经费占教育经费比例过低。如某区2007年用于校长、教师培训的费用仅占全部教育经费的1.18%。本市农村地区教师因为经费短缺，培训受限，知识能力结构难以适应素质教育要求。教师培训缺乏时间保障也是一个突出的问题。

　　三、几点建议

　　新《义务教育法》的颁布实施是我国教育事业发展的一个新的里程碑，是我国义务教育发展史上的一件大事。新法首次以法律形式明确指出义务教育的发展方向是实现均衡发展，义务教育的重大历史使命是推进素质教育，义务教育的本质是实行免费教育，并明确规定了义务教育的管理体制、经费保障和投入体制，强化了省级政府在统筹发展义务教育方面的职责，还在保障适龄儿童、少年平等接受义务教育的权利等方面做出了一系列创新性的规定。全面贯彻落实《义务教育法》是一项长期而艰巨的任务，本市还有很多需要不断改进和完善的方面。此次执法检查，主要围绕两个重点检查了市政府贯彻实施《义务教育法》的情况。在今后的工作中，我们还将根据本市义务教育发展的实际情况，有针对性地继续深入开展检查，逐步推进《义务教育法》在本市的全面贯彻实施。

　　执法检查组认为，当前促进本市义务教育的均衡发展，仍是贯彻落实好《义务教育法》的主要任务。其办法不是“削峰填谷”，而应当是实现发展中的均衡。政府既要加大投入，保障所有学校达到基本的办学条件标准，提升落后地区、薄弱学校的发展水平，也要提高优质教育资源的供给总量，实现义务教育发展水平整体提升。贯彻落实《义务教育法》是一项系统工程，涉及方方面面，需要市政府加强领导，统筹协调市政府有关部门、各区县政府及社会各界共同努力，做好相关工作。建议市政府根据首都义务教育均衡发展的目标，拟定时间表，按步骤、分阶段、有计划地推进，重点做好以下几方面工作：

　　（一）依法保障义务教育的经费投入，不断完善促进义务教育均衡发展的投入体制

　　保障义务教育经费投入是实现义务教育均衡发展的重要前提。《义务教育法》规定，国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。

　　市和区县政府要进一步加大教育投入力度，不断提高义务教育经费保障水平，依法在财政预算中将义务教育经费单列。市政府要加强领导，督促各区县政府依法保障义务教育经费实现“三个增长”，并提高义务教育经费的使用效率。本市城乡之间、区域之间义务教育发展不均衡的重要原因在于经济发展不均衡，因此要不断完善市和区县政府根据职责共同负担、市政府统筹落实的义务教育经费投入体制，根据区县间财力差异，有区别地、合理地划分市和区县间对义务教育经费的分担项目和比例。市政府应加大对财力薄弱区县的支持和补助，保证后者有足够的公用经费用于义务教育事业发展，以缩小与发达地区的差距。

　　（二）加快推进办学条件均衡配置，下大力气解决居民区配套学校建设问题

　　学校办学条件的均衡配置是实现义务教育均衡发展的基础。《义务教育法》中规定，县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距；按照国家有关规定，制定、调整学校设置规划；新建居民区需要设置学校的，应当与居民区的建设同步进行；学校设施应当符合国家规定的办学条件标准。

　　全面实施新的《北京市中小学办学条件标准》，促进全市中小学办学条件达标。要根据本市城市总体规划和区域发展规划，确定学校布局调整计划，整合义务教育资源，优化配置，提高办学效益。通过土地置换等办法，将城市中心区规模较小的学校予以合并，扩大规模，使其达到办学条件标准。通过举办寄宿制学校等措施，在农村地区实现集中办学、规模办学。要特别关注农村平原地区的学校建设，提高这些学校的办学水平，确保工作中不出现盲点。根据各区县在不同学科教学设施、设备的短缺状况，有针对性地进行专项投入，避免重复投资和浪费。

　　在解决居住区配套学校建设问题上，市和区县政府应当依法承担起建设责任，将新建、改建居民区配套学校纳入教育设施专项规划，学校建设要符合办学条件标准，并与居民区的建设同步进行。市和区、县人民政府对所需建设用地依法划拨，对所需资金予以保障。确保配套学校按时交付使用。对于现存未解决的问题，市和区县政府应当深入开展调研，提出切实可行的对策。

　　（三）采取有效措施，加强校长、教师队伍建设

　　加强校长、教师队伍的建设是提高义务教育水平、实现义务教育均衡发展的关键。《义务教育法》中规定，各级人民政府应当保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件；教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平；县级以上人民政府应当加强教师培养工作，采取措施发展教师教育；县级政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量。

　　校长队伍建设是中小学校师资队伍建设的重中之重，办学水平的提高在很大程度上依赖于校长队伍水平的提高。要不断加强和改进校长培训制度，切实提高培训质量。完善校长任职资格标准，坚持中小学校校长持证上岗。加强对校长工作的评议和监督，进一步改革中小学校校长选拔任用制度，大力加强校级后备干部队伍建设。加强对校长队伍的管理力度，对于不称职的校长要及时做出调整。努力建设一支具有先进教育理念和较高专业水准的校长队伍。

　　目前教师资源的不均衡已经成为本市义务教育均衡发展中面临的最突出问题之一。优秀教师大量集中在城区和优质校的一个原因是教师工资收入差距较大。因此，缩小教师间工资收入差距，是推动师资力量均衡配备、促进义务教育均衡发展的一个重要条件。市和区县政府应当依法保障教师的平均工资水平不低于当地公务员的平均工资水平，逐步缩小城乡之间、区域之间教师工资差距。对在农村地区任职的教师，在工资福利、职称评定上给予政策倾斜。要提高教师的医疗保障水平，建立统一的教师医疗费报销标准，将教师医疗费用足额纳入财政预算，及时拨付报销。

　　要促进师资队伍的均衡配备。完善教师队伍的补充机制，通过政策鼓励与任务摊派相结合的手段，让师范院校为农村地区、薄弱学校培养、培训师资。逐步建立并完善校长、教师的流动制度。把到农村学校服务一定时期，作为教师职称评定的指标之一。在城区教师到农村支教的同时，组织农村教师到城区学校进修培养。

　　适时调整中小学教师编制标准，将义务教育课程改革和教师编制问题统筹考虑、配套解决。为农村学校安排适量附加编制，对学生少的学校可单独核编，为寄宿制学校配备一定数量的生活管理教师。

　　提高教师培训的实效性，认真研究当前师资队伍建设中面临的青年教师不断增加等新情况，在充分总结经验的基础上，有针对性地不断改革、创新培训的方式、方法和内容，建立起可持续发展的培训制度和体系。加强师德培训，提高教师思想品质、道德风范和职业道德素养。加大对培训经费的投入力度，将培训经费足额纳入预算，并及时拨付。培训经费要向农村地区学校适度倾斜。逐步推进教师带薪脱产培训工作。

　　本次执法检查的重点是建立和完善促进义务教育均衡发展的经费保障和投入体制、均衡配置学校办学条件和加强校长、教师队伍建设，但是，这并不意味着贯彻落实《义务教育法》只要做到这些就够了，加强学生德育工作，推进实施素质教育，提高义务教育质量等方面也是《义务教育法》规定的重要内容，建议市政府对这些方面给予高度重视，做好相关工作。

　　此外，保障来京务工人员子女接受义务教育，是市政府落实《义务教育法》规定应当承担的责任。市政府应加大统筹力度，将外来务工人员子女就学问题统一纳入城市管理内容，采取多种措施，保障其合法权益。目前本市面临着外来人口急剧增长的态势，如何将合理控制人口增长与保障来京务工人员子女受教育的合法权利统筹协调起来，需要市政府开展专题研究，提出合理、可行的实施方案。

　　今年汶川地区发生的大地震也给教育系统敲响了警钟，本市应当从这次灾难中认真吸取经验教训。要严格按照有关建筑标准进行校舍建设，对已建成的校舍要进行一次全面排查，杜绝隐患。要加强对中小学生的应急知识教育和灾害教育，并定期组织演练。为建立长效机制，形成制度保障，建议在修订《北京市实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》中增加关于加强校舍安全，提高学生安全意识，培养学生自救能力的条款。

　　教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。义务教育作为政府必须予以保障的公益性事业，更是教育工作的中心环节之一。贯彻执行《义务教育法》，解决义务教育均衡发展等深层次的问题，是一项长期、艰巨的任务。建议市政府按照落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，进一步做好《义务教育法》的贯彻实施工作，办好让人民满意的教育，把本市义务教育事业发展推向一个新阶段。

　　以上报告，请予审议。